azidzainuri

1. Otonomi daerah atas dasar uu no.32 th. 2004

2.2.7 UU No. 32 Tahun 2004

Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 menganut prinsip yang sama dengan UU No. 22 Tahun 1999, yakni otonomi luas dalam rangka demokratisasi. Prinsip otonomi luas itu mendapat landasannya di dalam pasal 18 UUD 1945 yang telah diamandemen. Dalam UU ini juga ditegaskan juga sistem pemilihan langsung kepala daerah. Rakyat diberi kesempatan yang luas untuk memilih sendiri kepala daerah dan wakilnya. Menurut pasal 57 ayat (1), Kepda/Wakepda dipilih dalam satu pasangan calon yang dilaksanakan secara demokratis berdasarkan asas langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil.

2.3 Peraturan Pemerintah

Peraturan Pemerintah No. 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota. Peraturan ini menjadi dasar hukum otonomi daerah dalam melaksanakan kewenangan di daerah. PP No. 38 Tahun 2007 ini merupakan penjabaran langsung untuk dapat melaksanakan Pasal 14 ayat (3) UU No. 32 Tahun 2004.

3. Asas Penyelenggaraan Otonomi Daerah

3.1 Asas Desentralisasi

Asas penyelenggaraan otonomi daerah yang terpenting adalah desentralisasi (Latin: decentrum). Desentralisasi dapat diartikan “lepas dari pusat” atau “ tidak terpusat”. Desentralisasi sebagai suatu sistem yang dipakai dalam bidang pemerintahan merupakan kebalikan dari sentralisasi. Dalam sistem sentralisasi, kewenangan pemerintah, di pusat maupun di daerah, dipusatkan dalam tangan pemerintahan pusat. Pejabat-pejabat yang ada di daerah hanya melaksanakan kehendak pemerintah pusat. Dalam sistem desentralisasi sebagian kewenangan pemerintah pusat dilimpahkan kepada pihak lain untuk dilaksanakan.

Van Wijk dan Willem (dalam Lukman, 1977:55) menyatakan bahwa delegasi merupakan penyerahan wewenang dari pejabat yang satu kepada pejabat yang lainnya, atau dari badan administrasi satu kepada badan administrasi negara. Desentralisasi sebagai penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonom dalam kerangka NKRI terdapat penyerahan wewenang. Wewenang itu adalah penyerahan sebagian wewenang pusat ke daerah terhadap hal-hal tertentu yang diatur dalam undang-undang.

Ada empat aspek yang menjadi tujuan desentralisasi atau otonomi daerah dalam menata jalannya pemerintahan yang baik, (Mahfud, 2006:229) yaitu: (1) dalam hal politik, untuk mengikutsertakan, menyalurkan inspirasi dan aspirasi masyarakat, baik untuk kepentingan daerah sendiri maupun untuk mendukung kebijakan nasional dalam rangka pembangunan proses demokrasi lapisan bawah. (2) dalam hal manajemen pemerintahan, untuk meningkatkan daya guna dan hasil guna penyelenggaraan pemerintahan, terutama dalam memberikan pelayanan terhadap masyarakat dengan memperluas jenis-jenis pelayanan dalam berbagai bidang kebutuhan masyarakat. (3) dalam hal kemasyarakatan, untuk meningkatkan partisipasi serta untuk menumbuhkan kemandirian masyarakat, dengan melakukan usaha empowerment masyarakat, sehingga masyarakat makin mandiri dan tidak terlalu banyak tergantung pada pemberian pemerintah serta memiliki daya saing yang kuat dalam proses pertumbuhan. (4) dalam hal ekonomi pembangunan, untuk melancarkan pelaksanaan program pembangunan guna tercapainya kesejahteraan rakyat yang makin meningkat.

Menurut Bagir Manan (1994:161-167), dasar-dasar hubungan antara pusat dan daerah dalam kerangka desentralisasi ada empat macam, yaitu:

Pada sistem pemerintahan yang terbaru tidak lagi banyak menerapkan sistem sentralisasi, melainkan sistem otonomi daerah yang memberikan sebagian wewenang yang tadinya harus diputuskan pada pemerintah pusat kini dapat diputuskan di tingkat pemerintah daerah. Kelebihan sistem ini adalah sebagian besar keputusan dan kebijakan yang berada di daerah dapat diputuskan di daerah tanpa adanya campur tangan dari pemerintahan di pusat. Namun kekurangan dari sistem desentralisasi pada otonomi khusus untuk daerah adalah euforia yang berlebihan di mana wewenang tersebut hanya mementingkan kepentingan golongan dan kelompok serta digunakan untuk mengeruk keuntungan pribadi atau oknum. Hal tersebut terjadi karena sulit untuk dikontrol oleh pemerintah di tingkat pusat.

Pemberian kewenangan otonomi daerah kepada daerah didasarkan asas desentralisasi dalam wujud otonomi yang luas, nyata dan bertanggungjawab. Dengan demikian diharapkan berimplikasi : pertama, Adanya keleluasaan daerah untuk menyelenggarakan semua bidang pemerintahan yang diserahkan dengan kewenangan yang utuh mulai dari perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, pengendalian, dan evaluasi. Kedua, Adanya perwujudan tanggungjawab sebagai konsekuensi logis dari pemberian hak dan kewenangan tersebut berupa peningkatan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat, berjalannya proses demokrasi, dan mengupayakan terwujudnya keadilan dan pemerataan. Di sisi lain, kewibawaan pemerintah akan sangat dipengaruhi oleh kemampuan menyelenggarakan pelayanan publik yang dapat memuaskan masyarakat serta memfasilitasi masyarakat dan dialog publik dalam pembentukan kebijakan negara, sehingga pelayanan pemerintah kepada publik harus transparan, terpercaya, serta terjangkau oleh masyarakat luas.

3.2 Asas Dekonsentrasi

Dekonsentrasi merupakan pelimpahan wewenang dari pemerintah pusat kepada pejabat-pejabat di daerah. Pelimpahan wewenang berdasarkan asas dekonsentrasi adalah tetap menjadi tanggung jawab pemerintah pusat, baik dari segi policy, perencanaan, pelaksanaan, maupun pembiayaan.

Wewenang yang dilimpahkan dalam rangka pelaksanaan asas dekonsentrasi ini adalah (Penjelasan Pasal 14 UU No. 32 Tahun 2004):

Bidang pemerintahan yang bersifat lintas Kabupaten dan Kota, seperti pekerjaan umum, perhubungan, kehutanan, dan perkebunan.

Bidang pemerintahan tertentu yang meliputi: (1) perencanaan dan pengendalian pembangunan regional secara makro; (2) pelatihan \\bidang tertentu, alokasi sumberdaya manusia dan penelitian yang mencakup provinsi; (3) pengelolaan pelabuhan regional; (4) pengendalian lingkungan hidup, promosi budaya/pariwisata; (5) penanganan penyakit menular dan hama tanaman (6) perencanaan tata ruang provinsi.

Kewenangan daerah otonom Kabupaten/Kota setelah ada pernyataan dari daerah yang bersangkutan tidak atau belum dapat melaksanakan \\\\

Pelaksanaan kewenangan tersebut dilakukan dengan menselaraskan pelaksanaan otonomi yang nyata, luas, dan bertanggung jawab.

4. Unsur Pemerintahan Daerah

Di dalam Ketentuan Umum angka 2 dan angka 3, UU No. 32 Tahun 2004, disebutkan bahwa (1) Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; (2) Pemerintah daerah adalah Gubernur, Bupati, atau Walikota, dan perangkat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah.

4.1 Kepala Daerah

Pemerintahan Daerah, menurut Penjelasan Umum (4) UU No 32 Tahun 2004, adalah pelaksanaan fungsi-fungsi pemerintahan daerah yang dilakukan oleh lembaga pemerintahan daerah, yaitu: Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Daerah (DPRD).

Kepala Daerah adalah Kepala Pemerintah Daerah yang dipilih secara demokratis. Pemilihan secara demokratis terhadap Kepala Daerah tersebut, dengan mengingat bahwa tugas dan wewenang DPRD menurut Undang-Undang 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD, menyatakan, antara lain: bahwa DPRD tidak memiliki tugas dan wewenang untuk memilih Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah, maka pemilihan secara demokratis dalam Undang-Undang 32/2004 dilakukan oleh rakyat secara langsung. Kepala daerah dalam melaksanakan tugasnya dibantu oleh seorang wakil kepala daerah dan perangkat daerah. Pemberhentian Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah dapat terjadi apabila: meninggal dunia; permintaan sendiri; atau diberhentikan (Pasal 29, UU No. 32 Tahun 2004).

Perangkat daerah adalah pembantu kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.

Tugas dan wewenang Kepala Daerah diatur dalam Pasal 25 (UU No. 32 Tahun 2004), sebagai berikut:

memimpin penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD;

mengajukan rancangan Perda;

menetapkan Perda yang telah mendapat persetujuan bersama DPRD;

menyusun dan mengajukan rancangan Perda tentang APBD kepada DPRD untuk dibahas dan ditetapkan bersama;

mengupayakan terlaksananya kewajiban daerah;

mewakili daerahnya di dalam dan di luar pengadilan, dan dapat menunjuk kuasa hukum untuk mewakilinya sesuai dengan peraturan perundang-undangan; dan

melaksanakan tugas dan wewenang lain sesuai dengan peraturan perundang-undangan. 

2. ORGENSI OTONOMI DAERAH
Pendahuluan
Setelah kontroversi revisi UU No.22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah beberapa waktu yang lalu, kini setelah terbit UU No.32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagai penggantinya ternyata masih juga menuai pro-kontra. Kondisi demikian dapat kita lihat melalui berbagai substansi pasal-pasal yang terkandung didalamnya, terutama sekali tentang pemilihan kepala daerah langsung (pilkadal). Keberadaan UU ini dimulai ketika tarik ulur kebijakan publik “dimenangkan” oleh pemerintah melalui kebijakan revisi UU No.22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang dinilai banyak kalangan kebablasan dan memiliki berbagai kelemahan. Idealnya, UU ini mampu menjawab berbagai masukan yang telah digulirkan berbagai kalangan baik masyarakat maupun dari elemen pemerintah itu sendiri. Namun apa daya, memasukan komponen Pemilihan kepala daerah langsung ternyata membawa ketidakpuasan beberapa pihak sehingga sampai tulisan ini dibuat, permohonan uji materiil (judicial review) telah dikeluarkan hasilnya dengan putusan Mahkamah Konstitusi (Selasa, 22 Maret 2005) yang mengabulkan sebagian dari tuntutan pihak yang mengajukan, yaitu gabungan sejumlah LSM dan 15 KPUD. Beberapa catatan yang penulis tangkap dan dapat dirangkum secara sederhana dari UU pemerintahan daerah ini antara lain:

Implikasi positif UU No.32 tahun 2004
UU No.32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (dan UU No.33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah) menggantikan Undang-undang yang berkaitan dengan kebijakan desentralisasi melalui otonomi daerah yang dicanangkan pemerintahan baru di era reformasi ini, yaitu UU No.22 tahun 1999 dan UU No.25 tahun 1999 dengan judul yang sama. Sejak disahkan oleh Presiden Megawati Soekarnoputri pada tanggal 18 Oktober 2004, maka Undang-undang ini berlaku efektif. UU yang lazim disebut UU Pemda ini memiliki jumlah pasal yang lebih banyak dari UU sebelumnya, yaitu memuat 240 pasal, lebih banyak dibanding pendahulunya yang hanya 134 pasal.
Perbedaan demikian terkait erat dengan konsekuensi pasal 3 UUD 1945 hasil perubahan kedua pada tahun 2000. Yaitu pasal 18, pasal 18A dan pasal 18B yang menggantikan pasal 18. Dalam amendemen UUD 1945, dilakukan perubahan mendasar. Dalam Pasal 18 UUD 1945 ayat (1) disebutkan, Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas Daerah-daerah Provinsi dan Daerah Provinsi itu dibagi atas Kabupaten dan Kota, yang tiap-tiap Provinsi, Kabupaten, dan Kota itu mempunyai pemerintahan daerah yang diatur dengan UU.
Problem Pemilihan Kepala Daerah dalam UU No.32 tahun 2004
Reaksi masyarakat terhadap sosialisasi UU No.32 tahun 2004 ternyata beragam. Tidak kurang dari lima belas (15) KPUD antara lain KPUD DKI Jakarta, Jawa Barat, Banten, Jawa Tengah, Jawa timur, DI Yogyakarta, Sumatera Utara, Lampung, Gorontalo, Jambi, Kepulauan Bangka Belitung, Riau, Sumatera Selatan, Bengkulu dan Kalimantan Timur, bersama organisasi non pemerintah seperti Pusat Reformasi Pemilu (Cetro) dan beberapa ornop lainnya mengajukan permohonan uji materril UU No. 32 ke Mahkamah Konstitusi. Para pemohon menganggap UU No 32 tahun 2004 ini bertentangan dengan UUD 1945, sehingga pasal-pasal tentang penyelenggaraan pilkada langsung, antara lain pasal 1, pasal 57, pasal 65 pasal 89, pasal 94 dan pasal 114, harus dibatalkan.
Membangun Hukum dan Demokrasi Lokal
Menelaah UU No 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah, terlihat adanya semangat untuk melibatkan partisipasi publik. Di satu sisi, keterlibatan publik (masyarakat) dalam pemerintahan atau politik lokal mengalami peningkatan dengan diaturnya pemilihan kepala daerah langsung (pilkadal). Namun disisi lain terjadi ketegangan antara pemerintah dengan publik; yang diwakili LSM, KPUD, dan tokoh-tokoh yang menolak ihwal pilkadal dimasukan dalam UU No.32 tahun 2004 ini karena dinilai bertentangan dengan amanat UUD 1945.
Mengenai demokrasi lokal, dalam sebuah artikelnya Prihatmoko (2004) menyebutkan bahwa peningkatan kualitas demokrasi lokal dipengaruhi oleh sejumlah faktor yang lazim disebut prakondisi demokrasi lokal. Prakondisi demokrasi tersebut mencakup: (1) kualitas DPRD yang baik; (2) sistem rekrutmen DPRD yang kompetitif, selektif dan akuntabel; (3) partai yang berfungsi; (4) pemilih yang kritis dan rasional; (5) kebebasan dan konsistensi pers; dan (6) LSM yang solid dan konsisten; dan (7) keberdayaan masyarakat madani (civil society). Walaupun dalam konteks pilkadal pada saat sekarang ini penulis sendiri tidak yakin –terutama poin (1)-akan tetapi kondisi diatas akan sangat mempengaruhi kualitas demokrasi lokal dimasa datang.
Dalam konteks demokrasi lokal inilah sudut pandang KPUD yang melaksanakan proses Pilkada langsung untuk bertanggunmg jawab kepada DPRD digugat. Akhirnya putusan Mahkamah Konstitusi mengamanatkan KPUD bertanggung jawab kepada “publik”. Sebenarnya alasannya jelas, fungsi utama DPRD adalah untuk mengontrol jalannya pemerintahan di daerah, sedangkan berkenaan dengan fungsi legislatif, posisi DPRD bukanlah aktor yang dominan. Memang pemegang kekuasaan yang dominan di bidang legislatif itu tetap gubernur atau bupati/walikota. Bahkan dalam UU No.32 Tahun 2004 gubernur dan bupati/walikota diwajibkan mengajukan rancangan Peraturan Daerah dan menetapkannya menjadi Peraturan Daerah dengan persetujuan DPRD (pasal 25). Artinya, DPRD itu hanya bertindak sebagai lembaga pengendali atau pengontrol yang dapat menyetujui atau bahkan menolak sama sekali ataupun menyetujui dengan perubahan-perubahan tertentu, dan sekali-sekali dapat mengajukan usul inisiatif sendiri mengajukan rancangan Peraturan Daerah. Akan tetapi hal itu tidak berarti DPRD dapat melakukan “intervensi” pada saat proses pemilihan kepala daerah, karena sebelum terpilih, DPRD tidak memiliki kekuatan hukum seperti pengawasan dan kontrol yang dapat dilakukan terhadap kepala daerah dengan payung UU diatas. Demikian yang diharapkan para pemohon judicial review pada saat itu.
Hukum sekali lagi ditegakkan dalam kerangka putusan Mahkamah Konstitusi. Kerelaan semua pihak untuk dapat menaati hasil putusan tersebut merupakan suatu keharusan. Walaupun diwarnai dengan dissenting opinion oleh salah satu hakim Mahkamah Konsitusi, amar putusan tersebut tetap menunjukkan keputusan kolektif lembaga tinggi ini. Memang, sistem hukum Indonesia selalu menjadi sasaran kritik di era reformasi ini. Budiman (2000) mencatat bahwa selain kodifikasi yang buruk, sistem hukum itu juga tidak mengatur pemisahan kekuasaan antara eksekutif dan yudikatif dan kerapkali menjadi subyek suap atau intimidasi. Dalam konteks ini, Indonesia belum menjadi negara hukum jika tidak konsisten menyelesaikan banyak hal dengan standar hukum. Ditegaskan olehnya bahwa “kesetaraan di muka hukum adalah, tentu saja, dasar dari setiap demokrasi.”
Penutup
Revisi terhadap UU No. 22/1999, dengan demikian jelas dimaksudkan untuk menyempurnakan kelemahan-kelemahan yang selama ini muncul dalam pelaksanaan otonomi daerah. Memang, sekilas UU No. 32 tahun 2004 masih menyisakan banyak kelemahan, tapi harus diakui pula banyak peluang dari UU tersebut untuk menciptakan good governance, paling tidak di tataran konseptual akan sangat berarti. Selain beberapa implikasi positif yang dapat diambil dari UU No. 32 tahun 2004 ini, perdebatan tentang pilkadal hanya bagian kecil dibanding usaha idealisasi kehidupan bernegara dalam konteks demokrasi dan otonomi daerah masa sekarang ini. Diskursus demikian tentunya (diharapkan) berakhir dengan keputusan final Mahkamah Konstitusi, dan pembangunan demokrasi akan terus berjalan di negeri ini.
Pemilihan kepala daerah secara langsung pada saat sekarang ini masih merupakan tahap awal, sebuah pilot project demokrasi lokal. Semoga sistem ketatanegaraan Indonesia yang carut marut ini segera dapat dibenahi, sehingga hukum; sebuah permasalahan utama yang menuntut solusi keadilan bagi negara yang demokratis dalam menjalankan pemerintahannya; akan menjadi panglima.

3. PRINSIP – PRINSIP OTONOMI DAERAH

Agar dalam penyelenggaraan otonomi daerah yang menitik beratkan pada Daerah sesuai dengan tujuannya, seperti yang dijelaskan dalam Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 bahwa penyelenggaraan pemerintah daerah mempunyai prinsip sebagai berikut:

1. Penyelenggaraan otonomi daerah dilaksanakan dengan memperhatikan aspek demokrasi, keadilan, pemerataan, potensi dan keanekaragaman daerah.
2. Pelaksanaan otonomi daerah didasarkan pada otonomi luas, nyata dan bertanggung jawab.
3. Pelaksanaan otonomi daerah yang luas dan utuh diletakkan pada daerah kabupaten dan kota, sedangkan untuk propinsi merupakan otonomi yang terbatas.
4. Pelaksanaan otonomi daerah harus sesuai dengan konstitusi negara, sehingga tetap terjamin hubungan yang serasi antara pusat dan daerah, serta antar daerah.
5. Pelaksanaan otonomi daerah harus lebih meningkatkan kemandirian daerah otonom dan karenanya dalam daerah kabupaten dan daerah kota tidak ada bagi wilayah administrasi.
6. Pelaksanaanh otonomi daerah harus lebih meningkatkan peranan dan fungsi badan legislatif daerah, baik fungsi legislatif, fungsi pengawas maupun fungsi anggaran atas penyelenggaraan pemerintah daerah.
7. Pelaksanaan asas dekonsentrasi diletakkan pada daerah propinsi dalam kedudukannya sebagai wilayah administratif untuk melaksanakan kewenangan pemerintahan tertentu yang dilimpahkan kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah.

Berdasarkan prinsip tersebut di atas, maka dapat diartikan bahwa peranan pemerintah daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan di daerah cukup besar. Terutama dalam memberikan pelayanan terhadap masyarakat, akan tetapi masih tetap dalam kerangka memperkokoh negara kesatuan sesuai dengan konstitusi yang berlaku. Prinsip-prinsip tersebut perlu dipahami oleh setiap aparatur pemerintah daerah dalam memberikan pelayanan terhadap masyarakat dan pemerintah pusat sebagai perumus kebijaksanaan.